Verktyg för uppströmsarbete i Sverige

I en artikel av Emma Fältström och Sara Gustavsson vid Linköpings universitet studeras förutsättningarna för uppströmsarbete vid svenska avloppsreningsverk.

Av: Lars Nordén

Uppströmsarbete i Sverige bedrivs av huvudsakligen lokalt av kommunala va-enheter genom kontakter med verksamheter, information till allmänheten och spårning av utsläpp. Trots att det egentligen inte finns lagkrav på att sådant arbete skall utföras. Nationellt är det huvudsakligen branschorganet Svenskt Vatten som arbetar för utbyte av skadliga ämnen, mer stringent lagstiftning och regler för rörande föroreningar samt information till hushåll.

Till skillnad från traditionell behandling av avloppsvatten genom centrala ”end of pipelösningar” så går istället uppströmsarbete ut på att stoppa vid källan. 2013 föreslog Naturvårdsverket lagstiftning kring uppströmsarbete och 2018 initierade regeringen en utredning om eventuellt totalt förbud mot återanvändning av avloppsslam men med bibehållet uppströmsarbete. Farhågor har luftats om att detta skulle sänka incitamentet för att bedriva uppströmsarbete.

Vidare djupare analyser av incitament och utmaningar behövs för att öka förståelsen för hur proaktivt miljöarbete kan utnyttjas för att uppnå mål för reducerade föroreningsmängder. Målet med denna artikel är att analysera incitament och utmaningar för nuvarande och framtida uppströmsarbetet i Sverige.

Management för avlopp i Sverige
Lagen om allmänna vattentjänster (SFS 2006:412) reglerar ansvarsförhållandet mellan va-huvudman och abonnent i Sverige. Lagen ger också va-huvudmannen rätten att utfärda lokala regler. Avtal kan också upprättas med t ex en enskild industri med ett avloppsvatten som avviker från kvaliteten på hushållsspillvatten.

Vatten-och avlopp är ett kommunalt ansvar i Sverige. 78 % av kommunerna sköter va-verksamheten själva medan 22 % av kommunerna har samarbete med andra kommuner. Oavsett organisationsform så ägs va-verksamheterna av kommuner, är icke vinstdrivande och styrs av politiskt valda representanter. Utöver va-verksamheterna så är kommunala och regionala myndigheter viktiga uppströmsaktörer. Generellt så kontrolleras mindre verksamheter av kommunala myndigheter och större av regionala myndigheter. De regionala myndigheterna har två roller, dels samarbetspartner till va-verksamheten vad gäller utsläpp till avloppsreningsverket och dels tillsynsmyndighet för va-verksamheten.

Slamhantering i Sverige
I Sverige används 39 % av avloppsslammet i lantbruket vilket gör det till det största användningsområdet i landet. Andra användningsområden är jordtillverkning (26 %) och täckning av avfallsupplag (17 %). I tillägg till lagstiftning finns ett frivilligt certifieringssystem, REVAQ som certifierar enskilda reningsverk och har hårdare regler för vissa parametrar än vad lagstiftningen kräver. 2019 stod de certifierade reningsverken för hälften av det slam som genererades i Sverige.
En utredning 2018 presenterades 2020 med två alternativ, antingen totalförbud för användning av avloppsslam eller tillåten användning i lantbruket av högkvalitativt slam. Naturvårdsverket föreslogs som ansvarigt för nationellt uppströmsarbete.

Metoder.
Onlineintervjuer genomfördes 2017. 58 organisationer tillfrågades baserat på t ex storlek och geografisk placering. 44 svarade på en enkät som bestod av två delar, en övergripande, t ex organisationsform, storlek, certifiering mm och en relaterad till uppströmsarbete, t ex hur man arbetar praktiskt, behovet av vägledning, resurstillgång och förekomst av samarbete med andra intressenter. Resultatet av enkäten användes för urval av organisationer som skulle kontaktas för kvalitativa intervjuer.

12 organisationer valdes utifrån typ av organisation, geografiskt läge och organisationsstruktur. Både certifierade och icke certifierade organisationer intervjuades. Organisationerna var i olika faser av utveckling av uppströmsarbete. Intervjuerna delades in i tre delar.

Intervjuerna analyserades utifrån sex tidigare studier rörande urbant avloppsvatten, dagvatten och avfall. Studier om slamanvändning på åkermark var med initialt men uteslöts eftersom den direkta kopplingen till uppströmsarbete ansågs osäker. Intervjumaterialet analyserades utifrån de incitament och utmaningar som identifierats i litteraturen men nya utmaningar och incitament framkom vid intervjuerna.

Resultat och diskussioner
Det fanns två huvudskäl till att uppströmarbete bedrivs, slamkvalitet och skydd av reningsverkets processer. I vissa organisationer bedrivs uppströmsarbete när problem uppstår, i andra eftersom krav ställts av myndigheter. Ett ytterligare incitament var att öka kvaliteten på utgående vatten. För organisationer med vattenreservoarer kunde uppströmsarbete i avloppssystemet ses som ett uppströmsarbete för dricksvatten. Att förbättra slamkvaliteten var för några respondenter skäl för att kunna använda slam på åkermark vilket ansågs ekonomiskt fördelaktigt och en långsiktigare lösning än täckning av deponier. Vissa respondenter ansåg att kunskap om kemikalieanvändningen hos abonnenterna underlättar snabb spårning vid tillfälliga utsläpp.

Det kunde också konstateras att ”eldsjälar” var en kritisk succéfaktor i uppströmsarbetet. Detta kan innebära både styrka och svaghet. Styrkan är att entusiasten skapar engagemang för uppströmsarbetet även om inte lagkrav finns men svagheten ligger i om uppströmsarbetet inte integreras i organisationen. Problem uppstår då om entusiasten lämnar organisationen. Det är också vara svårt att få till en förändring om entusiasten inte har någon formell möjlighet att ta beslut. Flera respondenter såg uppströmsarbete som en insats för miljön, t ex minskning av föroreningshalten i utgående vatten trots att inget krav finns i miljötillståndet, mindre bräddning av orenat vatten till recipient p g a reducering av fett i avloppssystemet, uppfyllandet av de svenska miljömålen samt ansvar inför kommande generationer. Detta kan skapa spänningar mellan hållbarhetsaspekter och va-branschens traditionella fokus på ekonomi och tro på att traditionella sätt att agera är det rätta. Å andra sidan så har det argumenterats för att sådana spänningar behövs för att pressa fram systemförändringar.

Utmaningar kring uppströmsarbete finns. Svårt att mäta resultatet eller att ledningen inte förstår ändamålet med arbetet och därför inte ger tillräckligt med resurser. Revaq-certifiering kan vara ett sätt att strukturera uppströmsarbetet. Delade meningar finns bland respondenterna, vissa tror att det kan motivera ledningen till att ge resurser och att certifiering leder till prioritering och visualisering av uppströmsarbetet i organisationen medan andra menar att ledningen inte ger tillräckligt med resurser för certifiering eller att en certifiering kräver för mycket administrativa resurser. Huvudproblemet ansågs av flera respondenter vara brist på resurser och brist på tid att ägna sig åt uppströmsarbete. En respondent berättade t ex att uppströmsarbete initierades i organisationen för att sedan läggas ner i brist på resurser. Ett annat problem som lyftes fram var att organisationen hade ambitioner men politikerna sa nej.

Ett annat problem som lyftes var bristande samarbetet med kommunala och regionala miljömyndigheter. Va-verksamhet kunde t ex vara organiserat som bolag och behandlades då som vilket bolag som helst och gavs ingen möjlighet till samarbete rörande uppströmsarbete. De erbjöds inte att vara med vid inspektioner och avloppsrelaterade problem vidarebefordrades inte av myndigheterna till va-organisationen. Verksamheter kunde då krävas på samma uppgifter vid två olika tillfällen. Ett annat problem som lyftes var där flera kommuner samarbetade kring avloppsrening t ex gemensamt avloppsreningsverk. Då kunde uppströmsarbetet hamna i de olika kommunerna med olika policys som följd.

Flera respondenter saknade ett nätverk mellan alla kommuner och såg positivt på att Naturvårdsverket skulle ansvara för ett sådant. 2013 föreslog Naturvårdsverket regeringen att skapa lagstiftning kring uppströmsarbete. Förslaget mottogs av respondenterna på olika sätt, vissa menade att en lagstiftning skulle kunna användas vid argumentering med företag och belysa uppströmsarbetet medan andra menade att för de organisationer som har ett fungerande uppströmsarbete så skulle förslaget bara orsaka ytterligare administration. Man menade också att det skulle vara svårt att utrycka det ganska dåligt definierade uppströmsarbetet i en lagstiftning. Vad skulle regleras? En åsikt var också att en lagstiftning skulle lägga för mycket ansvar på va-organisationerna för ett problem som hela samhället är ansvarigt för. Det påpekas också att viss lagstiftning redan finns, nämligen den kring spridning av avloppsslam.

Incitament och utmaningar identifierade i denna studie kan generellt informera va-organisationer och andra institutioner om sätt att utveckla och initiera olika typer av kontroll av föroreningar. Resultaten kan också användas på en mer strategisk nivå för att skapa nationella och lokala policies för att skapa incitament och reducera utmaningarna. Framtida forskning borde bredda perspektivet genom att inkludera fler aktörer för att vidta åtgärder mot vattenföroreningar.

Egna reflexioner
Under rubriken ”Bakgrund” i rapporten står att Vattentjänstlagen (SFS 2006:412) reglerar att va-organisationer enbart ska acceptera hushållsspillvatten. En vanlig missuppfattning, det finns inte med i Vattentjänstlagen utan det skriver man in i sin ABVA. Därför tog jag inte med det i översättningen. Vattentjänstlagen säger dock i §1 att man ”inte får tillföra avloppet vätskor, ämnen eller föremål som kan inverka skadligt på ledningsnätet eller anläggningens funktion eller på annat sätt medför skada eller olägenhet eller att huvudmannen får svårt att uppfylla de krav som ställs på va-anläggningen och driften av den eller att i övrigt uppfylla sina skyldigheter enligt lag, annan författning eller avtal, eller orsaka andra olägenheter för huvudmannen eller någon annan”.

Ett annat problem som lyfts i rapporten är brist på samarbete med lokala och regionala miljömyndigheter. Det samarbetet är väldigt viktigt men jag kan ha viss förståelse för att myndighetspersonal kan känna en kluvenhet när man ena dagen ska ha tillsyn på va-organisationen och nästa dag samarbeta i uppströmsfrågor. Inom va-organisationen menar jag att det är viktigt att man inte har samma personal som arbetar med uppströmsarbete som de som jobbar med rapportering till miljömyndigheter och tillståndsansökningar för va-verksamheten. Då kan i bästa fall en kollegial känsla lättare uppstå. Detta är givetvis ett problem i mindre kommuner men mitt förslag är samarbete mellan flera kommuner, då kan man ha råd med en separat uppströmsfunktion.

Källa: Emma Fältström, Sara Gustafsson. Upstream pollution control by water utilities in Sweden: incentives and challenges. Water Policy wp2021047.

Hela artikeln i Water Policy finns att läsa gratis här.