Sök
Cirkulation 2/19
partners logo

Råvattnet infiltreras i åsen. FOTO: Eskilstuna Energi & Miljö

partners logo

Johanna Lindqvist vid Havs- och vattenmyndigheten. FOTO: Hav

Skyddsområden kan bli dyrare

Eskilstuna kommun tvingas betala över 48 miljoner kronor till Rossviks Säteri efter att ett vattenskyddsområde införts. I föreskrifterna för vattenskyddsområdet finns beslut om förbud för potatisodling med användning av växtskyddsmedel. ­Mark- och Miljööverdomstolen tillerkände markägaren ersättning för förlorade intäkter. Nu riskerar framtida kostnader för samhällets skydd av råvattentillgångar att öka.

Text/Jan Andersson

Hyndevads vattenverk byggdes för lite drygt 100 år sedan och har genom åren naturligtvis rustats upp och moderniserats vid flera tillfällen. Anläggningen är belägen några kilometer sydväst om centralorten, betjänar cirka 85 000 personer och står därmed i särklass som kommunens viktigaste vattenverk. Råvattentäkten utgörs av Hyndevadsån, vilken utgör vattenled från Hjälmarens utlopp till Mälaren. Råvattnet renas huvudsakligen genom infiltration i traktens grusås. Ytterligare mikrobiologisk barriär skapas genom tillsats till det konstgjorda grundvattnet av natriumhypoklorit.

Någon reservvattentäkt finns dessvärre inte varför skydd av råvattnet är särskilt angeläget. År 1980 inrättades därför ett vattenskyddsområde på 341 hektar för i huvudsak grundvattnet i vattenverkets och dess infiltrationsanläggnings omgivningar. År 2014 tog kommunen beslut om ett nytt och betydligt större (5291 hektar) vattenskyddsområde för ytvattnet i östra Hjälmaren och delar av Hyndevadsån. I föreskrifterna för det senare finns förbud att använda växtskyddsmedel i samband med odling av bland annat potatis.

Markägaren till Rossviks säteri menade att detta skulle leda till stora ekonomiska förluster och stämde därför kommunen på ersättning som följd av att hans markanvändning avsevärt försvårats genom vattenskyddsområdets föreskrift. Markägaren vann målet i Mark- och miljödomstolen (MMD). Domen överklagades av Eskilstuna kommun till mark- och miljööverdomstolen (MÖD), men också där fick markägaren rätt till ersättning för uteblivna intäkter. Frågan uppstod då om kommunen skulle begära prövningstillstånd hos Högsta domstolen.

– Efter två avgöranden till vår nackdel gjorde vi bedömningen att våra möjligheter att vinna ett mål i Högsta domstolen skulle vara mycket små och därför heller inte lägga ytterligare tid och kostnader på detta ärende, berättar kommunjurist Göran Heldesten.

Avgörandet i MÖD blev uppmärksammat. Dels på grund av det höga ersättningsbeloppet, dels beroende på domstolens avvägning mellan olika tillämpliga regelverk och den lagstadgade ersättningsrättens ställning i förhållande till dessa. Johanna Lindqvist, verksjurist vid Havs- och vattenmyndighetens juridiska enhet, är en av dem som särskilt intresserat sig för ärendet. I en rapport, »Referat med kommentar Mål M 9276-17«, ger hon en sammanfattning av ärendet och sina kommentarer till domslutets innebörd och konsekvens. Rapporten är tillgänglig på myndighetens hemsida.

– Båda domstolarna ger i sina domskäl tydligt uttryck för att det vid rättstillämpning inte är möjligt att kringgå den regel om lagstadgad ersättningsrätt som finns i miljöbalken. Har en ersättningsbestämmelse införts måste prövning av ersätt­ningsrätten ske enligt de rekvisit/villkor som finns i bestämmelsen. Detta innebär, i detta fall, att det saknar betydelse om tillståndskrav för användning av växtskyddsmedel hade gällt enligt Naturvårdsverkets föreskrift, förklarar Johanna Lind­qvist.

De regelverk som huvudsakligen förekommer i ärendet är miljöbalkens hänsynsregler, dess regler om lagstadgad ersättningsrätt och rimlighets­avvägning samt Naturvårdsverkets föreskrifter om användning av växtskyddsmedel inom vattenskyddsområde.

Miljöbalkens hänsynsregler gäller oss alla, såväl privatpersoner, verksamhetsutövare, offentliga myndigheter och andra typer av organisationer. Av företagare, till exempel, begärs att de ska skaffa sig den kunskap som krävs för att veta hur verksamheten påverkar miljö och hälsa, och på vilket sätt man kan motverka skadlig påverkan. Kostnader som detta kan medföra utgör inte grund för ersättning. Vissa inskränkningar förväntas man tåla, men inte till vilket pris som helst. Därför finns i miljöbalken också en regel om så kallad rimlighetsavvägning som i stort innebär att hänsynsreglerna gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem, då med särskild hänsyn till nytta kontra kostnader.

I miljöbalken finns även en regel som ger fastighetsägare »rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående verksamhet inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras«. Skrivningen gäller för beslut kopplade till olika (angivna) typer av föreskrifter och däribland föreskrifter om åtgärder och inskränkningar som rör vattenskyddsområden och som fattats med stöd av den regel i miljöbalken som ger länsstyrelse eller kommun rätt att göra så.

Annons:
Brandskydd 2019


När det gäller användning av växtskyddsmedel inom vattenskyddsområde gäller Naturvårdsverkets föreskrifter såvida inte länsstyrelse eller kommun beslutat om särskilda föreskrifter för vattenskyddsområdet ifråga. Vid tidpunkten för inledning av rättsprocessen mellan Rossviks Säteri och Eskilstuna kommun, gällde i dessa föreskrifter en generell tillståndsplikt för detta. Under handläggningstiderna för domstolarnas behandling av ärendet har föreskrifterna ändrats något så att tillståndsplikt för användning av växtskyddsmedel inom vattenskyddsområden inte gäller för dess tertiära zon, alltså skyddsområdets yttersta områden.

Inskränkningar i markanvändning som följd av Naturvårdsverkets föreskrifter ger ingen rätt till ersättning till skillnad från vad som gäller för inskränkningar beslutade med stöd av miljöbalken. Denna till synes litet märkliga omständighet har Naturvårdsverket berört i Naturvårdsverkets allmänna råd för tillståndsprövning. Förenklat kan sägas att Naturvårdsverket där skriver att om det är motiverat att inom ett vattenskyddsområde inte tillåta spridning av bekämpningsmedel, och detta leder till orimliga ekonomiska konsekvenser för berörd markägare, bör detta skrivas in i skyddsföreskrifterna så att markägaren då ges möjlighet att begära prövning enligt den lagstadgade ersättningsrätt som finns i miljöbalken.

Rossviks Säteri är beläget sydväst om Eskilstuna. Jordbruksmarken är mycket bördig och beträffande avkastning från odlade grödor anses gården vara bland de bästa i Sverige. Egendomen omfattar 845 hektar. Inom 192 hektar av dessa bedöms jorden vara särskilt lämplig för odling av potatis. För långsiktigt hållbar odling krävs växelbruk mellan olika grödor varför potatis odlats i fyraårscykler på 48 hektar åt gången.

Nuvarande markägare har, först som arrendator och senare som ägare, odlat potatis där sedan 2009 till och med odlingssäsongen 2013. Därefter avslutades potatisodlingen som följd av det vattenskyddsområde som inrättades i början av 2014 och vars föreskrifter förbjöd användning av växtskyddsmedel. Jämfört med andra grödor har potatisodlingen varit närmast exceptionellt lönsam. Därför medför förbudet mot användning av växtskyddsmedel betydande inkomstbortfall och därför begärde markägaren ersättning från Eskilstuna kommun.

Förhandlingarna strandade och under februari inlämnade markägaren en stämningsansökan till MMD vid Nacka tingsrätt. Markägaren krävde då drygt 68,5 miljoner kronor och som stöd åberopades bland annat miljöbalkens ersättningsregel vid avsevärt försvårad markanvändning. Det senare med motivering att till exempel ekologisk odling av potatis inte är lönsam på grund av huvudsakligen högt ogräs- och svamptryck. I en komplettering av talan några månader senare ändrade dock markägaren ersättningskravet till knappt 56,4 miljoner.

Kommunen motsatte sig markägarens rätt till ersättning i detta fall. Markägarens uppfattning om att förbudet mot användning av växtskyddsmedel medför avsevärt försvårad markanvändning ifrågasattes inte av kommunen. När det gäller intäktsbortfallet ansågs 45 miljoner kronor vara mera rimligt. Men oaktat detta menade kommunen att växtskyddsmedelförbudet skulle falla inom miljöbalkens hänsynsregler och därmed inte vara ersättningsberättigat.

Därutöver framfördes att om inte vattenskyddsområdets skyddsföreskrifter kommit till stånd, skulle Naturvårdsverkets dåvarande föreskrifter ändå medfört tillståndsplikt och begränsning för spridning av växtskyddsmedel inom vattenskyddsområdet.

Domen från MMD gav markägaren rätt till 48 561 000 kronor jämte ränta, samt ersättning för rättegångskostnader. Kommunen överklagade till MÖD, vilken dock i samband med det upphävde domen och återförvisade ärendet till MMD på grund av ett processfel, förordnandet för de dömande ledamöterna i MMD hade nämligen gått ut. Målet fick därför prövas igen och föga överraskande blev resultatet detsamma avseende såväl domslut som kommunens beslut att överklaga.

Tilläggas kan att inför MMD:s andra prövning anpassade markägaren sitt ersättningskrav till det tidigare fastställda beloppet om drygt 48 miljoner kronor, vilket kommunen inte hade invändningar emot. Parterna var också eniga om att förbudet mot användning av växtskyddsmedel inneburit avsevärt försvårad markanvändning. Tvistefrågan gällde således vilken del av miljöbalken som skulle ges företräde, hänsynsreglerna och försiktighetsprincip eller bestämmelsen om rätt till ersättning. I domskälen skrev MMD bland annat en slags sammanfattning som något förenklat (hänvisningar till gällande lagrum återges till exempel inte) innebär följande konstateranden/bedömningar.

En fastighetsägare har rätt till ersättning om ett beslut om skyddsföreskrifter innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Den pågående markanvändningen fram till tidpunkten för kommunens beslut var potatisodling. Kommunens beslut att förbjuda potatisodling med växtskyddsmedel gjorde den pågående markanvändningen omöjlig och innebar därmed att den avsevärt försvårades. Därav följer att markägaren har rätt till ersättning. Detta förhållande ändras inte av att ett beslut om vattenskyddsområde i och för sig aktualiserade tillståndsplikt enligt Naturvårdsverkets föreskrifter. Om så vore fallet skulle miljöbalkens ersättningsregel sakna betydelse, trots att ett beslut som i detta fall uttryckligen träffas av ersättningsbestämmelsens ordalydelse. Markägaren har alltså rätt till ersättning och eftersom det inte råder tvist om ersättningens storlek ska kommunen betala det belopp markägaren har yrkat.

Överprövningen i MÖD medförde ingen förändring i sak. Beskedet från MÖD kan komma att få konsekvenser för många kommuner.

– Med hänsyn till att Naturvårdsverkets tillståndskrav för användning av växtskyddsmedel inom vattenskyddsområden inte gäller för vattenskyddsområden som inrättats eller fått ändrade föreskrifter efter 1 januari 2018, måste kommunerna nu överväga om förbud eller tillståndskrav för spridning av växtskyddsmedel ska införas direkt i skyddsföreskrifterna. Detta gäller särskilt om be­dömning görs att detta kan medföra stora förluster för berörda markägare om deras pågående markanvändning försvåras eller omöjliggörs genom förbudet. I sådana fall kan miljöbalkens ersättningsregel bli aktuell, säger Johanna Lindqvist.

–––

Miljöbalken om vattenskyddsområden: »I 7 kap. 22 § sägs att länsstyrelsen eller kommunen skall meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. I MB 31 kap. 4 § skrivs att fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller […] föreskrifter enligt 7 kap. 22 § om åtgärder och inskränkningar som rör vattenskyddsområden. I det fall särskilda föreskrifter ­saknas gäller, avseende användning av växtskyddsmedel inom vattenskyddsområden, Naturvårdsverkets föreskrifter NFS 2015:2. Kostnader förenligt med att följa dessa är inte ersättningsgrundande.«

Publicerad 2019-03-13 08:00

Uppdaterad 2019-03-13 08:00