Långa handläggningstider är vanliga när länsstyrelserna ska fatta beslut om vattenskyddsområden. I processerna tas många olika hänsyn som i slutänden blir tidsödande, trots stort ­engagemang och enighet i att skyddet av vattentäkter är viktigt.

»En säkerställd vattenförsörjning har en avgörande betydelse för samhället. Regeringen anser att det är viktigt att fortsätta arbetet med förebyggande åtgärder för att skydda dricksvatten, exempelvis inrättande av vattenskyddsområden.« Citatet är hämtat från budgetpropositionen inför 2018, i vilken det till länsstyrelserna anslogs 50 miljoner kronor årligen under perioden 2018 – 2021 för detta ändamål och med krav på redovisning hur anslaget använts och med vilken effekt.

– En jättesatsning i förhållande till hur mycket länsstyrelserna tidigare lagt på detta arbete, säger Susanna Hogdin, utredare på enheten för tillsynsvägledning och miljöbalksprövning, Havs- och vattenmyndigheten (Hav).

Det är Hav som är central myndighet med ansvar för vägledning och samordning av arbetet med att inrätta och förvalta vattenskyddsområden. För så är det, den myndighet som fattar beslut i dessa frågor, har därigenom också ansvar för tillsyn om inget annat har överenskommits. Hav har också särskilt ansvar för tillsynsvägledning inom området. Ett konkret exempel på det är den »checklista« som Hav tagit fram som stöd inför den beslutsprocess som alltid föregår beslut om inrättande/fastställelse av vattenskyddsområden.

– Vårt arbete syftar till att bland annat bidra till en enhetlig rättstillämpning inom landet. Vidare att utveckla metoder och verktyg som kan behövas i arbetet så att operativa myndigheter, till exempel länsstyrelser, kan arbeta effektivt. Vi har också ett ansvar för att löpande utvärdera hur arbetet med att inrätta och förvalta vattenskyddsområden fortskrider, förklarar Susanna Hogdin.

Resultatet av regeringens satsning på förstärkt skydd av vattentäkter har sannerligen inte låtit vänta på sig. I en enkät till landets länsstyrelser, som vi genomfört inför denna artikel, svarar drygt 80 procent (15 av 18 svarande) att de numera anser sig ha tillräckliga resurser för arbeten med vattenskyddsområden. Nio av dessa länsstyrelser hänvisar uttryckligen till det extra anslag de fått.

I många jordbruksintensiva länder, som till exempel Danmark och Holland, är stora delar av grundvattentillgångarna som bekant redan förorenade av gödsel- och bekämpningsmedelsrester. I Sverige är vi ännu inte riktigt lika illa ute. Ett oroväckande faktum är dock att det enligt Naturvårdsverket inom landet finns cirka 85 000 förorenade mark- och vattenområden, varav cirka 8 000 bedöms utgöra mycket stor och/eller stor risk för människa och miljö. Erfarenheter säger oss att många föroreningar i mark förr eller senare även når grundvattnet. Erfarenheter tycks också peka på att det tar väldigt lång tid för ett förorenat grundvatten att återhämta sig även om föroreningskällan upphör.

För ytvatten kan en förorening självfallet ske betydligt snabbare och som i några fall nästan omedelbart. Så var exempelvis fallet när en tankbil, fullastad med dieselliknande last, 1994 kraschade i Mieån, råvattenförsörjningsled till Karlshamns vattenverk, och sprang läck. Grannkommunen Ronneby var nyligen väldigt nära något liknande när ett stridsflygplan störtade, inte alls särskilt långt ifrån kommunens nya råvattentäkt. Ett inrättat vattenskyddsområde kan självklart inte innebära skydd mot olyckor av ovan nämnda slag, men en olycka inom ett vattenskyddsområde ska enligt tydlig vägskyltning omgående anmälas till larmnumret 112 och räddningstjänsten är förberedd. En del föroreningsrisker av ytvatten kan vara påtagliga, som till exempel läckage från gödselupplag, andra mer diffusa, men ska för den sakens skull inte underskattas. Det anses därför således finnas goda skäl för att genom förebyggande åtgärder, så gott som möjligt, skydda såväl befintliga som i framtiden tänkta råvattentäkter från förorening.

I och med tillkomsten av Miljöbalken 1998 och dess hänsynsregler, med krav på verksamhetsutövare av alla slag att bland annat »skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet«, borde visst skydd för vattenmiljön vara ordnad. Miljöbalkens hänsynsregler är emellertid väldigt allmänt hållna i sina skrivningar och den egentliga innebörden kanske inte alltid är så lätt för verksamhetsutövare att rätt uttolka. Med ett beslut om vattenskyddsområde och tillhörande föreskrifter kan nog förenklat sägas att Miljöbalkens intentioner i dessa fall konkretiseras och tydliggörs för alla berörda, inklusive vilka begränsningar för till exempel markanvändning som gäller. Lika tydligt blir det att brott mot vattenskyddsområdets föreskrifter är straffbar handling.

– Det är med stöd av Miljöbalkens kapitel sju som vattenskyddsområden kan inrättas med syfte att bibehålla god råvattenkvalitet både kort- och långsiktigt. Med stöd av samma lag kan föreskrifter utfärdas, berättar Susanna Hogdin. Föreskrifterna innebär kort och gott förbud, tillståndsplikt eller anmälan för sådan markanvändning eller sådana åtgärder som kan tänkas påverka råvattenkvalitén negativt. Ju mera riskfylld en verksamhet är, desto strängare restriktion. Att inrätta vattenskyddsområden är alltså ett sätt att arbeta med källkontroll för att motverka att råvatten förorenas genom mänskliga aktiviteter inom tillrinningsområdena och därmed säkra möjligheter för att producera ett hälsosamt och rent dricksvatten till en rimlig kostnad, sammanfattar Susanna Hogdin.

Beslut om vattenskyddsområde kan formellt fattas av länsstyrelse eller kommun med stöd av miljöbalken. Det är dock inte specificerat i lagstiftningen när länsstyrelsen alternativt kommunen bör fatta sådana beslut utan båda instanser har samma befogenhet, sedan är det upp till varje länsstyrelse/kommun att bestämma hur frågan ska hanteras sinsemellan. Inom vissa län är det därför så att berörd länsstyrelse fattar alla beslut om inrättande av vattenskyddsområden. I andra län fattar länsstyrelsen beslut endast om vattenskyddsområden som berör fler än en kommun, men då under förutsättning att berörda kommuner finns inom ett och samma län. Det är nämligen för närvarande inte juridiskt möjligt för en länsstyrelse att ensam besluta om ett vattenskyddsområde som sträcker sig över länsgränsen. Ett exempel på sådant vattenskyddsområde under bildande är Lyckebyån, vars sträckning berör tre län och lika många kommuner. Där måste således varje länsstyrelse formellt besluta om den del av vattenskyddsområdet som ligger inom respektive län, eller för den delen, respektive kommun om sådan ordning beträffande beslutsfattandet föreligger.

Vilken aktör driver frågan? Det vanligaste är nog att initiativet till att inrätta ett vattenskyddsområde tas av dricksvattenproducenten, som tar fram ett beslutsunderlag och sedan ansöker hos länsstyrelse eller kommun om att vattenskyddsområdet ska inrättas. Det finns dock inget hinder för till exempel en länsstyrelse att efter eget initiativ utreda och fatta beslut om inrättande av ett vattenskyddsområde för en vattentillgång som används, eller kan komma att användas, som råvattentäkt.

Vare sig dricksvattenproducent, kommun eller länsstyrelse har dock uttalat ansvar för att verkligen se till att vattenskyddsområden inrättas, inte ens för stora och betydande råvattentäkter som utgör bas för dricksvattenförsörjningen till väldigt många människor.

– Sammanfattningsvis kan man säga att inrättande av vattenskyddsområden är en möjlighet och rättighet, men idag ingen skyldighet. Man kan dock påpeka att det under lång tid funnits enighet att det finns stor nytta med inrättande av vattenskyddsområden och att det därför är en stark rekommendation att i alla fall inrätta vattenskyddsområden för alla allmänna vattentäkter, framhåller Susanna Hogdin.

Frågan debatteras för närvarande och branschorganisationen Svenskt Vatten tycks vilja ha mera tvingade bestämmelser; »att kommunerna ska vara skyldiga att ansöka om vattenskyddsområden och att Länsstyrelsen ska vara skyldig att besluta«. 

I ett försök att åtminstone få en indikation om hur arbetena med inrättande av vattenskyddsområden fortskrider, genomförde vi från Cirkulation i slutet av 2018 en enkät till landets alla länsstyrelser.

Vi ville ha svar på fem frågeställningar:

1. Hur många ärenden (om alls) avseende inrättande av vattenskyddsområden har myndigheten mottagit under perioden 2010 till 2018?

2. I det fall ärenden inkommit/upprättats under perioden 2010 till 2018, vänligen ange för vart och ett av dessa ankomstdatum och datum för ärendets avslutning eller om ärendet fortfarande är under handläggning.

3. Anser sig myndigheten ha tillräckliga resurser/kompetens för handläggning av ärenden avseende inrättande av vattenskyddsområden inom rimlig tidsrymd?

4. Vad är myndighetens uppfattning om rimlig handläggningstid för ärenden som gäller inrättande av vattenskyddsområden?

5. Vid förändring av vattenskyddsbehov, exempelvis genom minskat eller utökat vattenuttagsområde; hur ser myndigheten på möjligheten att inför sådan förändring genomföra revidering av gällande vattenskyddsområdes gränser istället för upprättande av ett helt nytt ärende?

Enkäten skickades ut dagen innan lucia med stundande helger nära förestående. Trots det hann så många som 18 av landets 21 länsstyrelser att svara i tid innan vi tvingades till avslut med tanke på deadline för artikelmanus. Därmed fördes också den så kallade serviceskyldigheten till nya nivåer av samtliga, och särskilt avseende länsstyrelsen i Jämtland som svarade inom knappt en timma! Absolut ingen kritik till de tre länsstyrelser som inte, under dessa förutsättningar, hann med.

Svaren på fråga ett och två lät sig enkelt sammanställas, se tabellen nedan (klicka på den för att göra den större).



Som framgår av sammanställningen har det under perioden 2010 till 2018 till de svarande länsstyrelserna inkommit 173 ansökningar om inrättande/fastställelse av vattenskyddsområden. Av dessa är 114 avslutade medan 59 ansökningar fortfarande är under handläggning. Handläggningstiden anges i hela månader. Dessa är inte uträknade exakt på dagen utan mera en överslagsberäkning av redovisade datum och därmed en osäkerhet på cirka plus/minus en månad. Länsstyrelsen i Västra Götaland hade dock i två ärenden så korta handläggningstider att redovisning görs med en decimal. I övrigt presenteras handläggningstiderna som dels genomsnittlig tid, dels »lägst/högst«. När det gäller fortfarande pågående ärenden har handläggningstiden beräknats från startdatum till och med december 2018.

Presentationen av handläggningstiderna bör absolut inte läsas som något tävlingsresultat. Det vore grymt orättvist, i stil med att utan hänsyn till längd men på samma villkor redovisa löpningstider för allt från 60-meterslopp till maraton. Ärenden om inrättande av vattenskyddsområden kan nämligen vara mycket skiftande när det gäller såväl omfång som komplexitet. Kvaliteten på ansökningshandlingarna spelar också stor roll. Det obligatoriska samrådsförfarandet kan därutöver ibland omfatta tusentals personer, och oavsett antalet, hos vilka konfliktbenägenheten dessutom kan vara mer eller mindre utvecklad. Inkomna yttranden kan behöva kompletteras och så vidare.

Genomsnittlig handläggningstid för avslutade ärenden är 35 månader, det vill säga nästan tre år. Genomsnittligt intervall är från lägst 20 månader, till högst 54 månader, men hela spännvidden inom landet är avsevärt mycket större, från 1,5 månader till 96 månader eller om man så vill, åtta år. För motsvarande siffror avseende pågående ärenden hänvisas till tabellen.

Resultatet avseende fråga tre (om resurstillgång) redovisas till huvuddel i början av artikeln, 15 av 18 länsstyrelser svarar »ja« på frågan. I vissa fall med hänvisning/förbehåll till mängden ärenden som samtidigt ska hanteras. Av de tre länsstyrelser som inte klart har svarat »ja« säger länsstyrelsen i Södermanland att resursbrist föreligger trots utökade resurser. Länsstyrelsen i Kalmar svarar: »Ja och nej med följande kommentar; vi fick tillsätta två nya tjänster inför 2018 och då hade vi redan en tjänst så under 2018 har vi haft tillräckliga resurser. Nu har två av dessa personer börjat jobba på andra Länsstyrelser och därmed har vi ett kompetensunderskott då vi inte heller har hunnit få nya personer på plats«.

Länsstyrelsen i Örebro har också fått ökade resurser. »Om de är tillräckliga behöver utvärderas, vilket ännu inte gjorts«, skriver man dock.

Fråga fyra, (myndighetens uppfattning om rimlig handläggningstid) var nog rätt naivt ställd, av svaren att döma. Med tanke på de stora skillnader som finns mellan olika ärenden är det ju väldigt svårt att ange generellt önskvärd rimlig tid. Variationen är som sagt stor, men rimliga handläggningstider om två-tre år har flera länsstyrelser nämnt, om än med reservationer.

Med fråga fem (om förändring av vattenskyddsområde, genom minskat eller utökat vattenuttagsområde), sökte vi svar på en undran om det skulle kunna finnas möjlighet till visst förenklat förfarande, och därmed snabbare handläggningstider vid sådan revidering av ett tidigare beslutat vattenskyddsområde. En sammanvägd bedömning av inkomna svar är att detta nog inte är särskilt lätt ordnat. Så här skriver till exempel länsstyrelsen i Stockholm:

»De flesta av de ärenden som länsstyrelsen handlägger under rubriken »ansökan av inrättande av vattenskyddsområden« avser revidering av befintliga vattenskyddsområden. Handläggningsprocessen vid revideringar kontra helt nya vattenskyddsområden är dock ofta densamma, särskilt när det gäller äldre beslut om vattenskyddsområde. Även vid mindre revideringar av nyare skyddsområde krävs prövning i flera steg (samråd, remisshantering, kungörelser m m). Därför är det svårt att uttala sig generellt i frågan.«

Länsstyrelsen i Östergötland menar att under vissa bestämda förutsättningar bör kanske handläggningstiden kunna bli snabbare än annars: »Det är rimligt med enbart en revidering av gränserna om beslutet är taget efter miljöbalkens inträdande och att föreskrifterna är tillräckliga för att tillgodose syftet med området. En revidering av områdets gränser kommer att hanteras i ett nytt ärende, men mycket av underlaget från tidigare utredningar kan troligen användas om det inte har blivit inaktuellt«.

Länsstyrelsernas handläggningstider kan alltså stundtals bli mycket långa, i några fall så långa att ärendet förlorat aktualitet. En del förklaringar omnämns i denna artikel. Kanske spelar det faktum att inrättande av vattenskyddsområden inte är tvingande också viss roll när länsstyrelserna av olika skäl tvingas till prioriteringar? I vilket fall som helst, av enkätsvaren att döma framskymtar kommande förbättringar.

Det finns mycket mera att berätta inom ämnesområdet, till exempel frågan om ekonomisk ersättning till sådana verksamhetsutövare för vilka skydds­föreskrifternas begränsningar i markanvändningen innebär kanske oproportionellt stora förluster. Det hoppas vi få möjlighet att återkomma till och då förmodligen också kunna berätta hur det kom sig att en markägare tillerkänts ett skadestånd på drygt 48 miljoner kronor för ekonomiska förluster som följd av att, som det kanske också kan uppfattas, inte tillåts fortsätta förorena miljön med bekämpningsmedelsrester från potatisodling.