Den första januari i år fyllde Lagen om allmänna vattentjänster, Lav, tio år. Den kom till i ett annat klimat – både bildligt och bokstavligt – med andra frågor på agendan. Lav löste många problem men nya har uppstått i spåren av klimatförändringarna.
Under 1990-talet bolagiserades många VA-verksamheter. De uppvaktades ivrigt av framför allt franska och engelska privata bolag, som antingen ville köpa upp dem eller driva dem på entreprenad. Kulmen nåddes 1999 när Norrköpings Miljö och Energi AB (NME) helt privatiserades genom ett uppköp av Sydkraft AB, som sedan övertogs av tyska Eon Energie.
– För VA-lagsutredningen, som tillsattes 2002 efter flera andra utredningar, var ett av de viktigaste direktiven att se över privatisering och ägarförhållanden eftersom ett offentligt monopol ansågs vara bättre än ett privat. Ett annat var att göra en generell översyn av VA-lagen från 1970, berättar chefsjurist Germund Persson på Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), som deltog i VA-lagsutredningen.
Frågan om ägandeförhållanden stramades upp i Lav. Det är kommunen, direkt eller indirekt, som ska äga de allmänna VA-anläggningarna. Ägaren, kommun själv eller ett kommunalt bolag, är VA-huvudman. Till skillnad från tidigare VA-lag är det nu kommunfullmäktige, och inte huvudmannen, som beslutar om verksamhetsområde, VA-taxor och Allmänna bestämmelser för användandet av kommunens allmänna vatten- och avloppsanläggning (ABVA). Även om driften fortfarande kan läggas ut på entreprenad till ett privat bolag, eller en annan kommun, sjönk privatiseringsfrågan nu som en sten. Norrköpings kommun återtog ägandet av VA-verksamheten 2005.
– Lav kräver också uttryckligen särredovisning för VA-verksamheten, vilket är viktigt eftersom VA endast ska finansieras enligt självkostnadsprincipen via avgifter. Så det var en efterlängtad och välkommen reform, säger Germund Persson.
Det kommunala ansvaret blev större eftersom det utvidgades till att inte bara omfatta skydd av människors hälsa utan också av miljön. Dessutom infördes ett krav på resurshushållning och kretslopp, vilket tidigare bara funnits i Miljöbalken (MB). Lav är helt teknikneutral medan VA-lagen förutsatte ledningsbundna system.
– Det öppnade upp ett utrymme för småskaliga allmänna lösningar, något som diskuterades mycket under den här tiden. Men här har det inte hänt så mycket, säger Germund Persson.
– Har kommunen ett system i drift enligt Lav finns det inget krav på att utreda andra typer av system med till exempel källsortering. En tydligare regel om att utreda olika alternativ skulle kanske leda till att vi får fram alternativa och billigare VA-lösningar, menar miljöjurist Jonas Christensen på Ekolagen Miljöjuridik.
– Den största förändringen blev införandet och tillämpningen av 6§ i Lav, som reglerar kommunens skyldighet att bestämma verksamhetsområde för att ordna vattenförsörjning eller avlopp i ett större sammanhang om det krävs för skydd av människors hälsa och miljö. Det gjorde det lättare att kräva allmän anläggning, konstaterar Germund Persson.
– VA-lagen gjorde det möjligt med gemensamma lösningar utan att de behövde vara allmänna. Förarbeten och praxis enligt Lav pekar mot att det ska vara ett kommunalt ansvar och inget annat, fortsätter han.
Finns det skyldighet enligt 6§ att inrätta verksamhetsområde går den inte att förhandla eller avtala bort, oavsett om det är ett område för fritidshus eller permanentboende. 6§ tar heller inte hänsyn till hur dyrt det blir att anordna vattentjänsterna och innehåller inget som motsvarar skälighetsbedömningen i MB.
– Även tidigare praxis var ganska sträng. Minimum för att det skulle räknas som ett större sammanhang låg på 20 till 30 hus. Det är fortfarande det vanligaste även om det finns rättsfall där ett tiotal hus bedömts vara ett större sammanhang när det funnits starka miljö- eller hälsoskyddsskäl eller när de legat nära ett verksamhetsområde, säger Germund Persson.
VA-lagsutredningen förutsåg inte de olägenheter som kunde följa men för många kommuner har 6§ blivit ett stort problem. Förra året skrev 23 kommunalråd till regeringen där de lyfte fram att dagens rättspraxis hindrar tillväxten på landsbygden och medför orimliga kostnader. Istället för att kommunen alltid blir skyldig att tillhandahålla allmänt VA i ett större sammanhang vill de att det ska vara möjligt för fastighetsägare att lösa frågan genom samverkan enligt Anläggningslagen eller med enskilda avlopp som uppfyller kraven i MB (se Cirkulation 7/16).
Ett annat problem är den otydliga regleringen av dagvatten. Lav är tydlig med att dricksvatten- och spillvattenansvaret gäller hushållens behov men lagen innehåller inget motsvarande för dagvatten. Det framgår heller inte om huvudmannen kan ställa kvantitativa eller kvalitativa krav på dagvattnet på samma sätt som på spillvatten. I Lav fick huvudmannen möjlighet att fastställa särtaxa för dagvatten från gator, vägar och allmän platsmark men det är osäkert om det också gäller till exempel industriområden.
– Det är oklart i vad mån det går att begränsa flöde eller föroreningsinnehåll i dagvatten enligt Lav. Det grundläggande kravet på att användningen av den allmänna VA-anläggningen inte får orsaka skada eller olägenhet gäller faktiskt också dagvatten. Men vägledande praxis saknas här. Det vore därför önskvärt med tydligare ramar för vilka krav kommunerna kan ställa med stöd av Lav, säger Germund Persson.
– Det finns större möjligheter att reglera dagvattenflöden inom ramen för Plan- och bygglagen (PBL). Men även PBL har begränsningar, framför allt eftersom den inte gäller befintlig bebyggelse, påpekar Germund Persson.
VA-lagsutredningen hade inga direktiv för att behandla klimatförändringarna. Lav ger därför ingen vägledning för hur lagen ska tillämpas för att reglera de dagvattenflöden som uppstår vid skyfall.
– Klimat- och sårbarhetsutredningen tillsattes först 2005, ett år efter att VA-lagsutredningen var klar, kommenterar Germund Persson.
Ytterligare en utmaning är de skärpta miljökrav som ställs i vattenförvaltningen utifrån EU:s vattendirektiv.
– Med Weserdomen blev både ekologisk och kemisk status gränsvärden som måste följas. Det innebär att en verksamhet eller en åtgärd inte får tillåtas om den innebär att en enda kvalitetsparameter kan försämras. Innan Weserdomen var ekologisk status endast ett riktvärde i Sverige. Även om det råder diskussioner om hur domen ska tolkas kommer det att innebära skärpta krav på såväl spill- som dagvatten, säger Jonas Christensen.
Ytterligare ett problem är att vattenlagstiftningen är så splittrad. Den regleras av ett flertal lagar med olika syften och från olika tidsperioder. Och just dagvatten har hamnat lite mellan Lav:s, MB:s och PBL:s stolar.
– Det finns ett stort behov av att definiera vilket dagvatten som ska omfattas av Lav, såväl kvantitativt och kvalitativt som inom vilka olika urbana områden. Det måste vara möjligt att föreskriva fördröjande åtgärder på privat mark för skydd vid skyfall antingen med stöd av Lav eller PBL. Dessutom behöver 6§ nyanseras så att det blir lättare att ta andra hänsyn i vissa fall, som till exempel kostnaderna för den enskilde eller sårbarheten i stora system, säger Jonas Christensen.
Den otydliga ansvarsfördelningen och den bristande samordningen leder till att många aktörer avvaktar med klimatanpassningsåtgärder. Miljömålsberedningen gjorde i betänkandet Miljömål i fokus bedömningen att konsekvensen blir att många nödvändiga åtgärder inte genomförs. Den sista maj ska Klimatanpassningsutredningen lägga fram förslag på lösningar för att anpassa pågående och planerad markanvändning och bebyggelse. Det handlar dels om hur ansvaret för åtgärderna ska fördelas mellan staten, landstingen, kommunerna och enskilda, dels om det behövs ändringar i lagstiftningen, inklusive i Lav, för att underlätta anpassningen.
Lav är dock inte den enda lag som har visat sig otillräcklig i spåren av klimatförändringarna. Problemen med dricksvattenförsörjningen och skydd av vattentäkter i ett varmare klimat har setts över av Dricksvattenutredningen, vars remissrunda avslutades i slutet på förra året. I en skrivelse till regeringen inför den kommande propositionen om en ny vattenverksamhetslag tog landshövdingarna i de södra länen upp en annan konsekvens av klimatförändringarna. De stora utdikningarna i slutet av 1800-talet och början av 1900-talet innebär en mycket snabb avrinning vid regn. Det finns idag ett behov av vattenfördröjande åtgärder vid torka som inte är möjliga enligt dagens reglering av vattenverksamhet.
